МЕХАНІЗМ РЕГУЛЮВАННЯ ПОДАТКОВО-БЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН: ЦЕНТР-РЕГІОНИ

Мета дослідження:

розробка теоретичних аспектів, методичного забезпечення та науково-практичних рекомендацій щодо регулювання податково-бюджетних відносин між центром і регіонами.

Завдання:

Основні положення дослідження

1. В процесі дослідження податкових джерел формування місцевих бюджетів виявлено: незначну фіскальну роль місцевих податків та зборів у зведеному бюджеті України; відсутність у органів місцевого самоврядування самостійних прав щодо запровадження на їхній території власних місцевих податків та зборів; недостатність податкових джерел формування місцевих бюджетів; нестабільність податкового та бюджетного законодавства, що призводить до постійних коливань показників податкових надходжень до місцевих бюджетів. Проведений аналіз структури місцевих податків і зборів до та після прийняття Податкового кодексу свідчить про наявність позитивних змін щодо збільшення обсягів надходжень цих податків і зборів, незважаючи на суттєве скорочення їх переліку.

Проведений аналіз доходів та видатків місцевих бюджетів виявив невідповідність обсягів доходів і видатків місцевих бюджетів. Так, якщо у 1995 році коефіцієнт співвідношення доходів і видатків місцевих бюджетів дорівнював 1,06, то у 2012 році він становив 0,43. У державі формується така форма бюджетних взаємовідносин, за якої органи місцевого самоврядування можуть фінансувати належні їм до виконання  повноваження  за  допомогою власних доходів лише на 43%. Аналіз структури та тенденцій дохідної частини місцевих бюджетів свідчить, що частка власних доходів місцевих бюджетів зменшується, а трансферти з державного бюджету становлять одну із основних частин надходжень органів місцевого самоврядування (темпи зростання доходів місцевих бюджетів у 2012 р. складають 124,2%, тоді як темпи зростання трансфертів – 131,3%, частка трансфертів у доходах місцевих бюджетів – 55,3%), тобто вони не можуть самостійно забезпечувати виконання покладених на них функцій та повноважень, та залежні від державного бюджету та рішень центрального уряду.

Протягом дослідженого періоду спостерігається  тенденція  до  зростання  дотаційного навантаження  на Державний бюджет, що супроводжується скороченням його трансфертних надходжень з боку місцевих бюджетів – «донорів». Причиною зростання  дотаційного  навантаження  на  Державний  бюджет  продовжує залишатися значний розрив між обсягом доходів місцевих бюджетів та обсягом їх  видатків, а централізація бюджетної системи не заохочує органи місцевого самоврядування до збільшення надходжень  загальнодержавних податків, адже відрахувань до своїх бюджетів вони не отримують.

Позитивний досвід правового врегулювання податково-бюджетних відносин між центром та регіонами у зарубіжних країнах дозволив окреслити ключові напрями удосконалення відповідної нормативно-правової бази в Україні, а саме: деталізація повноважень міських рад із закріплення доходних джерел за бюджетами районних у місті рад; забезпечення відповідності і однозначності взаємопов’язаних термінів; перегляд та узгодження норм Податкового та Бюджетного кодексів України; удосконалення податково-бюджетного законодавства за рахунок визначення порядку та механізмів реалізації відповідних відносин.

2. Дослідження взаємозв’язку між податково-бюджетними показниками та соціально-економічним розвитком регіону дозволило виявити: низький рівень фінансової забезпеченості регіонів України; посилення диференціації областей України за основними соціально-економічними показниками; невідповідність соціально-економічного розвитку областей їх фінансовому забезпеченню; поглиблення регіональних нерівномірностей за показниками соціально-економічного розвитку та податково-бюджетними показниками в період з 2000 по 2012 рр.

Розподіл областей України за рівнем видатків на одну особу та соціально-економічним розвитком за 2000 та 2012 рр. підтверджує  відсутність зв’язку між цими показниками: в областях, які мають високий рівень соціально-економічного розвитку, рівень видатків місцевих бюджетів на одну особу нижче середнього по Україні. Це говорить про неефективний розподіл коштів між регіонами, та в тих областях, які мають високий рівень валового регіонального продукту, високі темпи виробництва та інвестиційно-інноваційної діяльності, не мають змогу задовольнити в повному обсязі потреби населення, що в кінцевому підсумки призводить до погіршення соціальної ситуації у регіонах.

3. Класифікація теоретичних моделей податково-бюджетних відносин дозволила виділити особливості, недоліки та переваги кожної із моделей, та дало змогу побудувати в Україні такі податково-бюджетні відносини, які б враховували історичні, політичні, географічні, соціально-економічні чинники та включали позитивні елементи існуючих моделей міжбюджетних відносин. 

Аналіз різноманітних моделей податково-бюджетних відносин підтверджує відсутність ідеальної моделі для України. Але на сучасному етапі можна стверджувати, що йде федералізація країн світу, як федеративних, так і унітарних, тобто впровадження принципів і методів децентралізації у взаємовідносини між бюджетами надає більшу самостійність місцевим бюджетам.  Можна стверджувати, що при реформуванні податково-бюджетних відносин необхідно переглянути основні положення взаємовідносин між центром та регіонами, потрібно докорінно змінити пріоритети: поставити інтереси місцевих бюджетів на перше місце. Це може здійснюватися шляхом зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів, які є фінансовою основою місцевого самоврядування і всієї бюджетної системи України.

Разом з тим існують проблеми, які необхідно вирішити при впровадженні принципів бюджетного федералізму: неефективне розмежування на законодавчій основі повноважень і функцій в управлінні фінансовими ресурсами між державними і регіональними органами влади; низький рівень відповідальності місцевих і державних органів влади за ефективність використання фінансових ресурсів держави, обґрунтованість прийнятих ними рішень; відсутність механізмів стимулювання місцевих органів влади за реалізацію ефективних управлінських рішень у напрямах зниження рівня тінізації економіки в регіонах, підвищення зайнятості і добробуту населення за рахунок раціонального використання місцевих ресурсів, впровадження нових інноваційних технологій.

4. Аналіз податково-бюджетних відносин країн ЄС та Митного союзу дозволив виявити, що Україна за основними показниками самостійності органів місцевого самоврядування відстає як від країн ЄС (з переважними ознаками побудови податково-бюджетних відносин на основі бюджетного федералізму), так і від країн МС, (з переважно централізованим підходом до побудови цих відносин).  Інтеграція України в дані союзи об’єктивно сприятиме уніфікації підходів до формування податково-бюджетних відносин з урахуванням позитивних та негативних аспектах функціонування цих відносин в країнах-членах ЄС та МС.

Можливими векторами реформування податково-бюджетних відносин в Україні в контексті інтеграційним процесів мають стати: чітке розмежування повноважень між всіма рівнями влади; наділення відповідних рівнів влади достатніми для реалізації цих повноважень фіскальними ресурсами; згладжування вертикальних і горизонтальних дисбалансів за допомогою системи міжбюджетних трансфертів для забезпечення на всій території країни мінімального стандарту державних послуг.

5. На основі ідентифікованих проблем податково-бюджетних відносин було запропоновано положення концептуального підходу щодо їх регулювання на основі створення умов для мотиваційної спрямованості дій органів регіональної влади щодо стимулювання підприємницької активності та поповнення місцевих бюджетів.

Реформування податково-бюджетних відносин між різними рівнями влади потребує забезпечення умов для стимулювання пріоритетних напрямків як на державному, так й на регіональному рівні, мінімізації нераціональних фінансових потоків між бюджетами різних рівнів, що дозволяє мінімізувати транзакційні, часові й корупційні втрати при переміщенні бюджетних коштів

В межах зміцнення фінансової самодостатності регіональних бюджетів було обґрунтовано необхідність збільшення питомої ваги податкових надходжень при відповідному зниженні частки трансфертів, а саме дотацій вирівнювання, які мають нецільовий характер та знижує мотивованість органів місцевого самоврядування до забезпечення умов щодо підвищення ефективності використання економічного потенціалу регіону. В свою чергу, розмір і структура міжбюджетних трансфертів мають базуватися на рівні соціально-економічного розвитку регіонів.

При формуванні дохідної частини бюджету доцільним є перенесення центру ваги з закріплених податків на місцеві та формування переліку закріплених податків на основі можливості впливу місцевих органів влади на їх податкові бази (наприклад податок на прибуток підприємств, податок на додану вартість), що забезпечить зміцнення фінансової самостійності регіонів.

Положення концептуального підходу до регулювання податково-бюджетних відносин між центром і регіонами спрямовані на створення умов для активізації позиції органів місцевого самоврядування з вирівнювання рівня соціально-економічного розвитку регіонів.

Реалізація положень концепції має базуватися на основних принципах регулювання податково-бюджетних відносин між центром та регіонами, під якими слід розуміти їх закономірності, твердження, що мають важливий та суттєвий характер для підвищення конкурентоспроможності регіону й національної економіки.

Сформульовані та уточнені принципи регулювання податково-бюджетних відносин: єдності інтересів державних, регіональних та місцевих органів влади; субсидіарності; децентралізації; розширення прав місцевих органів влади; розвитку регіональної автономії; законодавчого розмежування видаткових повноважень між різними рівнями влади; активної взаємодії органів влади всіх рівнів; розмежування компетенції державної влади та місцевого самоврядування; обґрунтованості; ефективності; прозорості та публічності; податкової справедливості при встановленні рівня податкового навантаження тощо.

6. Розроблений механізм регулювання податково-бюджетних відносин поєднує цільову компоненту, яка спрямована на забезпечення досягнення цілей всіх рівнів бюджетної системи – від загальнодержавних до регіональних та місцевих; керуючу компоненту, що включає систему інститутів забезпечення розподілу податково-бюджетних повноважень та ресурсів між бюджетами із застосуванням відповідних методів та інструментів; забезпечуючу компоненту як низку бюджетно-податкових важелів та керовану компоненту, що визначає сферу регулювання податково-бюджетних відносин. Завданням реформування механізму регулювання податково-бюджетних відносин має бути не тільки зміцнення фінансової самостійності місцевих бюджетів, а й забезпечення стабільної відповідності доходів і видатків цих бюджетів, що є запорукою виконання програм, передбачених на відповідний бюджетний період.

7.  Обґрунтування раціональної структури податкових надходжень до місцевих бюджетів здійснено на основі сценарного підходу та імітаційного моделювання розподілу між державним бюджетом і бюджетами регіонів податку на прибуток підприємств та ПДВ. Як обсяги ПДВ, так і обсяги податку на прибуток підприємств, які мають надаватися з державного бюджету у розпорядження органів місцевого самоврядування доцільно закріпити за доходами, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів та суттєво позначаються на показниках дотації вирівнювання.

8. В межах обґрунтування теоретико-методичного забезпечення удосконалення податково-бюджетних відносин було запропоновано методичний підхід щодо удосконалення системи податково-бюджетних відносин, який складається з дванадцяти послідовних етапів: визначення мети, критеріїв ефективності міжбюджетних відносин, діагностика та оцінка відповідності діючої системи міжбюджетних відносин обраним критеріям, виявлення напрямів їх удосконалення з урахуванням вітчизняного та світового досвіду регулювання міжбюджетних відносин, визначення методів, інструментів удосконалення міжбюджетних відносин та їх параметрів й  ефективності, формування обмежень щодо застосування методів та інструментів, вибір найбільш ефективних, розробка та обґрунтування рекомендацій  щодо удосконалення міжбюджетних відносин та їх законодавче забезпечення.

Визначено склад та зміст системи критеріїв ефективності податково-бюджетних відносин, до яких віднесені: підвищення рівня фінансової незалежності регіонів; рівень зростання дохідної частини місцевих бюджетів; доля цільових субсидій у структурі міжбюджетних трансфертів; доля дотацій вирівнювання у структурі міжбюджетних трансфертів; співвідношення цільової та нецільової складових міжбюджетних трансфертів; зниження кількості залежних від центрального бюджету регіонів; частка податкових надходжень, неподаткових доходів і дотацій у доходах відповідних бюджетів; доля регіонів-донорів; доля регіонів-реципієнтів; рівень соціально-економічних показників регіонального розвитку; розмір та структура втрат від міжбюджетних потоків бюджетних коштів; рівень використання стратегічного (економічного, податкового) потенціалу регіону;  рівень зростання нових робочих місць в регіоні; рівень зростання інноваційно-інвестиційної активності в регіоні.

9. Обґрунтовано напрями удосконалення податково-бюджетної політики в контексті відносин між центром та регіонами, серед яких виділено: досягнення максимальної відповідності рівня податкового навантаження можливостям фінансування основних потреб регіону; забезпечення стабільної відповідності доходів і видатків місцевих бюджетів; розробка індивідуального комплексу заходів, спрямованих на зміцнення дохідної бази відповідного бюджету; усунення протиріч і досягнення узгодженості норм, закріплених податковим та бюджетним законодавством; розширення прав органів місцевого самоврядування у сфері встановлення податків і зборів; необхідність вдосконалення структури міжбюджетних трансфертів з пріоритетом в наданні цільових трансфертів; усунення дублювання функцій між бюджетами; перегляд та зміна розподілу видаткових функцій між бюджетами; удосконалення податково-бюджетного законодавства за рахунок визначення порядку та механізмів реалізації відповідних відносин; деталізація повноважень міських рад із закріплення доходних джерел за бюджетами районних у місті рад; забезпечення відповідності і однозначності взаємопов’язаних термінів та перегляд і узгодження норм Податкового та Бюджетного кодексів України

10. Розроблений методичний підхід до розподілу міжбюджетних трансфертів усуває необґрунтоване надання централізованої фінансової допомоги (на підставі фактично зібраних доходів і витрат), а розподіл вирівнюючої та стимулюючої допомоги прямо залежить від  можливостей місцевих органів влади по мобілізації дохідних ресурсів і здійснення видаткових повноважень. Міжбюджетні трансферти є тільки інструментами для зм'якшення міжтериторіальних диспропорцій соціального й економічного розвитку територій і не спрямовані на повне покриття дохідних відмінностей органів місцевої влади. У цілому даний підхід дозволяє значно підвищити бюджетну забезпеченість місцевих бюджетів, а також скоротити, але не повністю ліквідувати відставання менш забезпечених територій від більше забезпечених, що одночасно створює ефект вирівнювання та стимулювання для всіх одержувачів фінансової допомоги й сприяє розвитку податкової бази.

11. Розроблені напрями удосконалення податкової політики в межах відносин між центром та регіонами України з урахуванням світового досвіду  та запропоновані рекомендації щодо їх законодавчого врегулювання дозволять забезпечити сталий соціально-економічний розвиток України та її регіонів в умовах міжнародної інтеграції.

Завантажити презентацію